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私募基金监管检查研究报告

自2014年证监会第一次组织对私募基金管理人进行现场检查以来，每年都会听到行业人员发出“私募最严监管年”的感叹。直到2019年伊始，才意识到监管部门对私募基金的监管“没有最严只有更严”。随着私募基金的快速发展，以及行业法律法规制度的不断完善，证监会私募基金监管检查的范围不断增大、检查的重点不断凸出、对违法违规的处罚力度不断增强。同时，监管检查的手段也不断丰富，自查、抽查、专项检查、约谈将成为私募监管工作中的常态。本文对历年来私募基金检查情况进行梳理，分析汇总私募基金的违法违规行为，总结私募基金监管的趋势，并对私募基金应对严监管提出建议。

一、历年私募基金检查情况

2014年，证监会组织7家证监局对9家私募基金管理人进行了现场检查，涉及产品100余只，规模300亿元。在现场检查中，各证监局贯彻“适度监管、底线监管”理念，重点检查《私募投资基金监督管理暂行办法》发布前设立基金的风险防范情况和发布后设立基金的合规管理情况。检查发现，私募基金管理人存在的问题主要集中在合格投资者制度落实不到位、单只基金投资者超过法定人数、利益冲突防范不力、管理机构内控制度缺失、项目投后管理不到位、信息披露不到位、登记备案信息不准确不完整等方面。此次检查对3家私募基金管理人采取责令改正的行政监管措施，要求限期整改，并记入资本市场诚信档案；对其他6家管理人发了监管关注函，提醒其完善内部制度，依法规范运作。

2015年，证监会组织对140余家私募金管理人进行了现场检查，配合地方政府对40余家涉嫌非法集资的管理人进行了风险排查。发行存在以下问题：一是登记备案信息失真。二是资金募集行为违规。如向非合格投资者募资，违规保本保收益等。三是投资运作行为违规，如挪用侵占基金财产，将固有财产和基金财产混同。四是公司管理失范。五是涉嫌违法犯罪。如涉嫌操纵市场、内幕交易等。此次检查对60家机构和8个相关责任人采取措施，9家私募机构立案稽查，21家私募机构涉嫌违法犯罪线索移送公安机关或者地方政府。

2016年，证监会组织对305家私募机构专项检查，涉及基金2462只，管理规模0.9万亿元。本次专项检查重点包括募资行为合规性、基金资产安全性、信息披露及时性、基金杠杆运用情况、是否存在侵害投资者权益行为等5个方面。检查发现，4家私募机构涉嫌非法集资、非法经营证券业务；6家私募机构存在承诺保本保收益、挪用或侵占基金财产、基金资产与自有资金混同、虚构投资项目骗取资金等严重违法违规、侵害投资者利益行为；65家私募机构存在公开募集、未按合同约定托管基金财产、投资方向不符合合同约定、费用列支不符合合同约定、未按合同约定进行信息披露、证券类私募机构从业人员无从业资格等一般性违规问题；199家私募机构存在登记备案信息不准确、更新不及时、合格投资者管理制度不健全、私募基金风险评级及对投资者的风险识别能力和风险承担能力评估不到位等其他不规范问题。此次检查后，对116家机构行政监管措施，13家机构立案稽查，20条犯罪线索，73家私募机构行政监管措施点名通报。

2017年，证监会组织对328家私募机构开展了专项检查,包括私募债券基金20家、跨区域私募股权基金88家、其他私募证券和股权等各类基金220家，共涉及基金2651只，管理规模1.27万亿元，占行业总规模的14.8%。检查内容突出差异化检查安排，除检查常规的登记备案信息真实完整性、资金募集和投资行为合规性、基金财产安全性、信息披露合规性等方面外，重点检查私募证券基金落实《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》情况、跨区域私募股权基金的关联交易和利益冲突等情况。检查发现，12家私募机构涉嫌非法集资、挪用基金财产、向非合格投资者募集资金、利用未公开信息获利等严重违法违规行为；83家私募机构存在公开宣传推介、未对投资者进行风险评估、承诺保本保收益、证券类结构化基金不符合杠杆率要求、基金财产与管理人固有财产或他人财产混同、费用列支不符合合同约定、基金未托管且未约定纠纷解决机制、未按合同约定进行信息披露、未按规定备案基金、证券类私募基金从业人员无从业资格等违规问题；190家私募机构存在登记备案信息不准确、更新不及时，公司管理制度和合规风控制度不健全或未有效执行，公司人员、财务、制度等缺乏独立性等不规范问题。此次检查后对83家机构行政监管措施，6家机构立案稽查，8家私募机构涉嫌违法犯罪线索被通报地方政府或移送公安部门。

2018年，证监会组织对453家私募机构开展了专项检查。本次检查根据不同私募机构和产品类型，确定差异化检查重点。除资金募集、投资运作、信息披露等方面的合规性外，对跨区域经营的私募机构重点检查不同机构之间的业务往来、资金往来、产品嵌套情况以及业务隔离、风险隔离等制度的有效性情况，对管理非标债权的私募机构重点检查可能存在的“资金池”业务、保本保收益、影子银行风险、杠杆运用等情况。检查结果发现，139家私募机构存在违法违规问题。10家私募机构涉嫌非法集资、挪用基金财产、从事损害基金财产和投资者利益等严重违法违规行为；59家私募机构存在公开宣传推介、向非合格投资者募集资金、未履行投资者风险评估程序、未对私募基金进行风险评级、承诺保本保收益等违规募集行为；48家私募机构存在开展“资金池”业务、证券类结构化基金不符合杠杆率要求、未按基金合同约定进行信息披露、未按规定保管基金相关材料、基金合同约定不托管但未在基金合同中明确基金财产安全保障措施等违规运作行为；54家私募机构存在私募基金未按规定备案、登记备案信息更新不及时不准确、证券类私募基金从业人员未取得基金从业资格、证券类私募基金委托个人提供投资建议、不配合监管检查等其他违规行为；200家机构存在内控不健全、兼营与私募基金无关业务等不规范问题。此次检查后，对126家存在资金募集、投资运作等违规问题的私募机构采取行政监管措施；对5家存在从事损害基金财产和投资者利益等严重违规行为的私募机构立案稽查，并先行采取行政监管措施；将6家机构涉嫌违法犯罪线索通报地方政府或移送公安部门，并对其中2家机构采取行政监管措施，1家立案稽查。同时，证监会将上述违法违规问题及采取的监管措施记入资本市场诚信档案。

2019年的私募专项检查如期而至，大连、河北、山西、江西、青岛、四川、海南、广西、河南等地区证监局公布“双随机”名单，已有贵州、宁夏、陕西、厦门、深圳等辖区的证监局发出了自查通知。从自查文件中看出，2019年的检查重点在于备案登记、合格投资者、资金募集、内部风控、合规管理、利益冲突等方面，要求私募对基金运行风险进行评估，是否存在到期偿付等流动性风险；加强对基金募、投、管、退各个环节的内部控制制度建设及执行情况进行评价。不得从事内幕交易、操纵交易价格等，定期对员工防范利益冲突行为监督检查，如老鼠仓。要向投资者披露关联交易、关联担保等情况。

二、私募基金违法违规行为分析

通过对历年私募基金检查结果进行整理，我们总结出私募基金违规运作的主要行为，如表2所示。

表2 私募违规运作行为汇总

涉及领域	违法违规行为	处罚措施	违反法规
私募基金管理人登记	1.在中基协登记的信息不真实、不完整、不准确，以及信息未及时更新；（员工人数、股东、高管、法定代表人）	限期提交书面整改报告。	《暂行办法》第二十五条。
私募基金管理人登记	2.重大事项未按要求及时报告协会。（股权结构、实控人、高管、股权变更）	限期提交书面整改报告。	《暂行办法》第二十五条。
私募基金产品备案	1.备案信息不准确、更新不及时；	提交书面整改报告；责令改正,限期向证监局提交整改报告。	《暂行办法》第二十五条；《备案办法》第十九—二十四条。
私募基金产品备案	2.未备案、未及时清盘备案。	责令改正，给予警告，罚款3万；对直接主管人员郑贵辉、耿雪辉给予警告,并分别处以2万元罚款。	《暂行办法》第八条；《备案办法》第十一条。
私募基金宣传推介	1.公开向不特定对象宣传；（公开场所放置宣传海报，互联网、微信公众号宣传基金净值和历史业绩等）	责令改正,限期向证监局提交整改情况报告。采取出具警示函的监管措施,限期向证监局提交整改报告。	《暂行办法》第十四条；《募集办法》第二十条。
	2.虚假、夸大或误导性宣传；（片面宣传业绩，随意运用“业绩最佳”、“收益最高”、“高额回报”等误导投资者风险判断的措辞）	责令整改,限期向证监局提交整改报告。	《暂行规定》第三条。
	3.直接或间接承诺保本保收益；（承诺最低收益、承诺预期收益、承诺担保、承诺优先级投资收益、回购约定收益、约定最大亏损比例等）	警示函；责令改正,给予警告,并处以30,000元罚款。	《暂行办法》第十五条。
合格投资者	1.向非合格投资者募集（非法集资）；	责令改正,给予警告,限期向证监局提交整改情况报告，并处以30,000元罚款；	《暂行办法》第十一条。
合格投资者	2.未签署合格投资者承诺书。	提交书面整改报告。	《暂行办法》第十六条。
投资者适当性管理	1.未对投资者进行风险评估和风险揭示；	责令改正；给予警告,并处以3万元罚款;对直接主管人员处以2万罚款；限期向证监局提交整改情况报告。	《暂行办法》第十六条；《适当性办法》第十条。
	2.未对基金产品进行风险评级；	责令改正,限期向证监局提交整改报告。	《暂行办法》第十七条；《适当性办法》第十五条。
	3.未进行适当性匹配。	提交书面整改报告	《暂行办法》第十八条、第十九条。
投资运作	1.超越约定范围投资；（超额、突破合同约定）	责令改正，限期提交整改报告；监管谈话。	《暂行办法》第二十四条。
	2.内幕交易；	没收罚款所得；对参与人给予警告,并处以罚款（10万）。	《证券法》第七十三条、第七十六条。
	3.投资指令不符合要求	限期提交书面整改报告。	《暂行办法》第二十三条。
	4.违反专业化经营原则	限期提交书面整改报告。	暂行办法》第二十五条的规定。
	5.不具备展业条件。（从业人员未取得从业资格，不具备持续经营条件，未通过托管账户进行投资等）	采取出具警示函的监管措施,限期向证监局提交整改报告；计入证券期货市场诚信档案。	《基金法》第九条。
	6.利用未公开信息交易	责令改正,给予警告,并处以3万元罚款。	《暂行办法》第二十三条。
	7.违规减持	责令改正，给予警告，处以罚款（3万）。	《暂行办法》第二十三条。
	8.操作市场	没收违法所得，转证监会稽查。	《证券法》第二百零三条。
基金财产	1.挪用、侵占基金财产；	责令改正,给予警告,并处以30,000元罚款。	《暂行办法》第二十三条。
基金财产	2.未单独建帐，混同运作，存在资金池业务。（资金资产无法明确对应）	责令改正,限期向证监局提交整改报告。	《暂行办法》第二十三条。
投资顾问	委托个人作为投资顾问；	责令改正,限期向证监局提交整改报告。	《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》第五条。
账户托管	未托管而且未提供财产安全制度措施和纠纷解决机制。	出具警示函；责令改正,限期向证监局提交整改报告。	《暂行办法》第二十一条。
资料保存	未记录、保存交易决策资料；（投资决策、交易指令、信息披露等未留记录或以口头方式下达通知）未记录、保存合格投资者和适当性资料。	责令改正,限期向证监局提交整改完成的情况报告；采取出具警示函的监管措施,限期向证监局提交整改报告；罚款。	《暂行办法》第二十六条。
利益冲突防范	1.未对员工的证券交易行为进行申报登记、跟踪核查；	责令改正,收到处罚决定书之日起30日内向证监局提交整改完成的情况报告。	《暂行办法》第四条。
	2.基金之间、员工与基金之间未建立利益输送和利益冲突防范机制。	公开谴责；责令改正的,收到处罚决定书之日起30日内向证监局提交整改完成的情况报告。	《暂行办法》第二十三条。
	3.未建立完善的内控制度，未按要求执行内控制度	责令改正,限期向证监局提交整改报告。	《暂行办法》第二十五条。
信息披露	信息披露不完整、不及时、不准确等情况。	责令改正,限期向证监局提交整改完成的情况报告。	《暂行办法》第二十四条；《信批办法》第十五条。

另外，我们对江苏私募基金的违法违规行为也进行了汇总。截至目前，江苏辖区内共有39家私募投资基金爆发风险并受到相应处罚。其中，证券类机构18家，股权和创投类21家。表2显示，江苏私募基金的违规行为涉及的原因有15条之多，39家涉事机构共触犯62条法规，即同一家机构同时触犯多条法规。

证券类与股权类私募基金的违规原因有较大区别，除去失联的样本，证券类私募基金涉及向非合格投资者募集资金（非法集资）的违规行为最为普遍，其次是从业人员未取得从业资格，而向不特定对象公开宣称、提供虚假材料和信息、未按要求形成和保存资料等行为也较多。相比之下，股权类的违规行为主要是信息披露问题，包括信息披露不完整、不准确、不及时等；其次是对投资者适当性管理不够，而基金未备案、向非合格投资者募集资金的行为也比较常见。

总体来看，向非合格投资者募集资金、信息披露违规、投资者适当性管理不当等问题是发生频率较高的，是监管过程中需要关注的重点。

表2 江苏私募基金违规原因汇总

	处罚原因	证券类	股权类	合计
1	非合格投资者集资金	6	3	9
2	向不特定对象公开宣传	3	1	4
3	提供虚假材料和信息	3	1	4
4	承诺保本保收益	1	1	2
5	失联	4	5	9
6	信息披露违规	2	6	8
7	基金未单独建帐	1	0	1
8	未按要求形成和保存资料	3	0	3
9	从业人员未取得从业资格	4	0	4
10	基金未备案	0	3	3
11	未按要求进行投资	1	2	3
12	未进行投资者适当性管理	1	5	6
13	基金未托管	1	1	2
14	未建立利益冲突防范机制	2	1	3
15	未履行勤勉尽责义务	0	1	1
	合计	32	30	62

三、私募监管趋势分析

（一）私募检查逐步趋严

从“失联（异常）”私募机构公示到要求异常经营私募基金管理人限期提交专项法律意见书，从对提供法律意见书的律师及律所追责到要求私募基金限期提交自查报告，结合每年不缺席的私募大检查，可以看出，监管部门对私募基金的检查手段不断丰富、检查的范围不断增大、检查重点不断凸出、对违法违规的处罚力度不断增强。自中基协推出“失联(异常)”私募机构公示制度以来，已经累计公示失联（异常）26批，共涉及私募4128家私募基金管理人。自2016年11月7日至今，协会共暂停接受7家律所出具的私募基金管理人登记法律意见书。截至目前，中基协自2018年9月20日起定向发出《关于限期提交自查报告的通知》共计3次。由此可见，监管部门对规范整顿私募基金行业的力度之强，决心之大。

（二）自律工作进一步明确

中基协将着眼于不断强化私募基金行业主动自律、行为自律及过程自律，推动市场化信用博弈和信用约束，充分发挥业务规则和行为规范的矫正作用，建设和完善私募基金行业治理体系。已登记私募基金管理人应当遵守法律法规及协会相关自律规则，按规定及时通过AMBERS系统填报业务数据并进行信息更新，通过信披备份系统履行私募基金信息披露备份义务，确保自身业务的持续合规运营。被列入异常机构的私募基金管理人应当珍视自身行业声誉和诚信记录，及时进行合规整改，避免影响正常业务开展。

（三）产品备案标准更为清晰

下一步，中基协将更新产品备案须知，强化公平对待投资者和投资者利益保护要求，对证券类产品，在安全垫设计、费用回拨机制、业绩报酬提取机制和结构化收益分配机制等方面作出必要限制；对债权类产品，要求封闭运作，基础资产应完成债权转让登记，要向投资者披露债权底层资产的债务人、项目情况、剩余债务期限、到期收益分配、交易结构、特殊风险状况等信息，严禁从事类信贷业务；对股权/创投类产品，要求封闭运作，真实投资并确权，不得在不同私募基金之间转移收益或亏损等。

（四）自律建设进一步加强

除了登记备案和从业人员管理，中基协将进一步推动建立行业尽调行为标准，强化展业过程的规范性和透明度。针对不同类别的私募基金管理人、投资产品及其投资标的推出不同的尽职调查指引。全面实施信用信息报告制度，推动市场化信用约束机制。

私募基金是支持实体经济的重要资本力量，在强监管和行业规范化、透明化的趋势下，私募基金一定要坚持本质本源，回归发展初心，在恪守信义义务的同时不断提升投资能力，为推动实体经济创新发展作出更大贡献。

作者：江苏省投资基金业协会